Висновок РГК на Звіт НАБУ за І півріччя 2019 року

ВИСНОВОК 
Ради громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України
на звіт НАБУ за І півріччя 2019 року

Рада громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України (далі – РГК НАБУ), відповідно до частини 4 статті 26 Закону України “Про Національне антикорупційне бюро України”, підпункту 2 пункту 5 “Положення про Раду громадського контролю при НАБУ”, реалізуючи свою функцію із забезпечення прозорості та цивільного контролю за діяльністю Національного бюро та керуючись засадами верховенства права, законності, гласності, неупередженості та відкритості для суспільства, надає свій висновок щодо Звіту про діяльність НАБУ за І півріччя 2019 року (далі – Звіт).

Висновок складається з 2 розділів: 

  1. Відповідність Звіту вимогам законодавства та його загальна оцінка.

  2. Оцінка окремих показників діяльності Бюро у порівнянні з попередніми звітними періодами.


1. Відповідність Звіту вимогам законодавства та його загальна оцінка

Частина 3 статті 26 Закону України “Про Національне антикорупційне бюро України” визначає перелік інформації, яка повинна міститися в письмовому Звіті.

Звіт про результати діяльності Національного бюро був оприлюднений 9 серпня 2019 року, що відповідає визначеному законодавством терміну. Необхідно додати, що Звіт був також офіційно оприлюднений в Урядовому кур’єрі (№ 152 від 10.08.2019).

У Звіті міститься уся обов’язкова інформація, що передбачена чинним законодавством, зокрема:

  • зазначені статистичні дані діяльності НАБУ; 

  • наведено інформацію про взаємодію та співпрацю з іншими державними органами, з компетентними органами іноземних держав, міжнародними та іноземними організаціями; недержавними організаціями та ЗМІ; 

  • зазначено чисельність працівників НАБУ, дані про їх досвід та кваліфікацію, а також інформація про підвищення ними кваліфікації; 

  • наведено дані про діяльність Управління внутрішнього контролю та про результати притягнення співробітників НАБУ до відповідальності; 

  • вказано кошторис НАБУ та стан його виконання; наведені інші дані про діяльність НАБУ (кількість отриманих звернень та дані про міжнародну правову допомогу тощо). 

Звіт містить велику кількість інформації стосовно особливостей діяльності Бюро у різних напрямках (міжнародний зріз розслідувань, позовна та нормотворча робота, діяльність територіальних управлінь, інформація про організаційну структуру, штатну чисельність та кадрове забезпечення Бюро, про закордонні навчальні візити, співпрацю із недержавними організаціями та ЗМІ,  виконання бюджетної програми, а також динаміку зміни аудиторії на офіційному сайті та у соціальних мережах, контентний зріх публікацій, кількість інтерв'ю закордонним ЗМІ тощо). Як і у попередніх періодах, Звіт містить багато інфографік та графічних зображень показників роботи Національного бюро, що значно полегшує їх сприйняття. 

Також у звіті є інформація про окремі плани Національного бюро, зокрема наявна інформація про заплановані ремонти приміщень територіальних управлінь Національного бюро у Львові та Одесі, а також план впровадження e-Case management system (орієнтовний термін впровадження - весна 2020 року). 

Водночас у Звіті, як і раніше, відсутній окремий блок про ключові показники ефективності та пріоритети Національного бюро на наступний звітний період, що ускладнює проведення аналізу ефективності виконання покладених на Бюро завдань і функцій. Рада громадського контролю вважає за доцільне рекомендувати введення такого розділу у подальших Звітах про діяльність НАБУ. 


Загальна оцінка Звіту 

Показники діяльності Національного антикорупційного бюро є задовільними. Звіт містить усі обов’язкові відомості, передбачені частиною 3 статті 26 Закону України “Про Національне антикорупційне бюро України”, є публічно оприлюдненим у визначений законодавством термін на офіційному веб-сайті НАБУ та в Урядовому кур’єрі. Також у Звіті відображено додаткову статистичну інформацію та аналітичні дані у вигляді інфографік та таблиць. 

Головною проблемою, як і раніше, залишається відсутність кінцевих судових рішень у кримінальних провадженнях, що вже скеровані до суду. Це також є основною причиною того, що загальний розмір відшкодованих коштів у справах НАБУ є доволі мізерним, а два останні звітні періоди поспіль у справах НАБУ відсутні будь-які конфісковані за рішенням суду кошти та інше майно, що одержані внаслідок вчинення злочинів.

Станом на 30.06.2019 кінцеві судові рішення, які набули законної сили, ухвалено лише у 40 провадженнях із 208: 31 вирок про визнання особи винною, у тому числі із затвердженням угод зі слідством, 7 ухвал про звільнення від кримінальної відповідальності, 1 ухвалу про закриття провадження та ще 1 рішення, що було скасоване апеляційною інстанцією. Водночас судовий розгляд по суті досі не розпочато у 50 провадженнях із 168, що перебувають у судах. Також варто наголосити, що у І півріччі 2019 року за результатами судового розгляду кримінальних проваджень, що завершені детективами НАБУ, було винесено перший виправдувальний вирок, проте він не набув законної сили та оскаржується в апеляційному порядку.

Занепокоєння також викликає:

  • скасування Конституційним Судом України статті про незаконне збагачення та позбавлення Бюро права подавати позови з метою анулювання незаконних угод;

  • зниження рівня довіри громадян до новостворених антикорупційних органів;

  • ризик політизації діяльності НАБУ;

  • відсутність щорічної незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності Національного бюро;

  • відсутність у детективів права автономного зняття інформації з каналів зв’язку, а також проблема відсутності доступу до бази даних е-декларацій;

  • зміна порядку здійснення досудового розслідування внаслідок прийняття «поправок» народного депутата А. Лозового до Кримінального процесуального законодавства України;

  • низька кількість виконаних запитів НАБУ в рамках міжнародно-правової допомоги, що затягує тривалість досудових розслідувань;

  • зниження кількості зареєстрованих заяв про злочини;

  • недостатній рівень оперативної комунікації та співпраці із Спеціалізованою антикорупційною прокуратурою (хоча варто відзначити тенденцію до її покращення вже на початку ІІ половини 2019 року);

  • відсутність чіткої методології, інструкцій та стандартизованих алгоритмів дій працівників НАБУ як під час здійснення досудового розслідування, так і в організації роботи, документообігу і проведенні комунікацій;

  • не врахування Директором Бюро окремих рекомендацій Дисциплінарної комісії НАБУ щодо притягнення працівників до дисциплінарної відповідальності;

  • зниження кількості проведених Управлінням внутрішнього контролю НАБУ перевірок на доброчесність;

  • недотримання строків проведення службових розслідувань.


2. Оцінка окремих показників діяльності Бюро у порівнянні з попередніми звітними періодами

Досудові розслідування

ПоказникI пол. 2019II пол. 2018I пол. 2018II пол. 2017I пол. 2017
кількість зареєстрованих заяв і повідомлень про злочини533577627542*487
кількість осіб, яким повідомлено про підозру6944355661
кількість осіб, щодо яких складено обвинувальні акти7061624452
кількість скерованих до суду справ3232362932
кількість осіб, щодо яких набрав законної сили обвинувальний вирок суду3001916
кількість осіб, щодо яких набрав законної сили виправдувальний вирок суду 0**0000

*  - з 01.01.2017 по 31.12.2017 

** -  29.05.2019 було ухвалено перший виправдувальний вирок щодо 1 особи, який поки не набув законної сили. Другий вииправдувальний вирок щодо 6 осіб було ухвалено 12.07.2019.

 

Висновки: 

  • кількість завершених детективами кримінальних проваджень у І півріччі 2019 року співставна з такими ж показникам попередніх звітніх періодів;

  • позитивним моментом у роботі Бюро можна вважати зростання кількості підозр та обвинувачень, однак без кінцевих судових рішень та їх оцінки судом доволі складно визначити якісні характеристики цього зростання;

  • однозначно негативним є прийняте в лютому 2019 року рішення Конституційного Суду України щодо визнання неконституційною статті про незаконне збагачення. Внаслідок цього НАБУ і САП повністю закрили 27 кримінальних проваджень і ще 38 було закрито в частині ст.368-2 КК України. В межах цих проваджень детективи досліджували підстави набуття доходів та майна стосовно топ-чиновників, серед яких були народні депутати України, прокурори, судді, керівники центральних органів влади;

  • зниження кількості зареєстрованих заяв про злочини може свідчити про випадки порушення детективами статті 214 КПК України та існування практики невмотивованих відмов у внесенні до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей, які містяться у заявах про кримінальні правопорушення. 

  • кількість кримінальних проваджень у залишку детективів на кінець звітного періоду значно зросла (745 проти 635), що свідчить про зростання рівня навантаження на Головний підрозділ детективів.


Розмір збитків та обсяги їх відшкодуваання

ПоказникI пол. 2019IІ пол. 2018І пол. 2018IІ пол. 2017I пол. 2017
загальний розмір збитків і шкоди, завданих злочинами, віднесеними законом до підслідності НАБУ (станом на кінець звітного періоду)221,29 млрд грн220,02 млрд грн196,61 млрд грн153, 29 млрд грн87,17 млрд грн
обсяги відшкодування збитків і шкоди (всього, станом на кінець звітного періоду)562,88 млн грн452,37 млн грн360,35 млн грн253,3 млн грн136,3 млн грн
обсяги відшкодування збитків і шкоди за звітний період107,81 млн грн92,02 млн грн107,05 млн грн

117, 01 млн грн

136,3* млн грн

 *  - станом на 30.06.2017 

Загальний розмір коштів, на повернення яких держава може розраховувати завдяки позовам НАБУ  (в угодах/договорах, які визнано недійсними, і рішення щодо яких набули законної сили) - 6,39 млрд грн.


Висновки:

  • загальний розмір відшкодованих коштів є доволі мізерним, однак однією із головних причин цього є тривалий судовий розгляд і, як наслідок, відсутність кінцевих судових рішень, які набули законної сили, а також відсутність результатів розгляду цивільних позовів у кримінальних провадженнях та рішень про конфіскацію арештованого майна в дохід держави. Сподіваємося, що ситуація значно покращиться після запуску роботи Вищого антикорупційного суду;

  • два звітні періоди поспіль у справах НАБУ відсутні будь-які конфісковані за рішенням суду кошти та інше майно, що одержані внаслідок вчинення злочинів;

  • за клопотаннями детективів НАБУ та прокурорів САП накладено арешт на 23 земельні ділянки, понад 50 об’єктів нерухомості, майже 40 транспортних засобів тощо. Всі ці активи, в разі винесення судом обвинувальних вироків, можуть бути стягнуті в дохід держави;

  • однозначно негативний вплив на можливість відшкодування коштів державними підприємствами мало рішення Конституційного Суду України, яким НАБУ було позбавлено права подавати позови з метою анулювання незаконних угод. Раніше позовна робота юридичного управління Бюро була досить ефективним інструментом для подальшого повернення бюджетних коштів.


Звернення та запити (у т.ч. в рамках міжнародно-правової допомоги)

ПоказникI пол. 2019II пол. 2018I пол. 2018II пол. 2017I пол. 2017
кількість звернень до НАБУ9 0406 4128 74011 7318 172
заяви, звернення, повідомлення про кримінальні правопорушення від громадських організацій4342345182 749*535
кількість надісланих запитів в рамках міжнародно-правової допомоги (надіслано/виконано)114/13118/5283/54173/83208/80
кількість отриманих запитів в рамках міжнародно-правової допомоги (отримано/виконано)7/57/87/33/413/10
кількість направлених подань про усунення причин і умов, що сприяли вчиненню кримінального корупційного правопорушення411916***23**
* - у цілому від  юридичних осіб, державних органів та громадських організацій
** - станом на 30.06.2017
*** - за період 01.01.2017 по 31.12.2017

 

Висновки:  

  • кількість звернень, що надійшли до НАБУ, значно зросла. При цьому 83 % від усіх звернень отримано від громадян, а найпопулярнішим каналом їх надсилання залишаються засоби поштового зв’язку (3 916 звернень) та  колл-центр Національного бюро (3 043 звернення);

  • лише 753 звернення або 8,3 % від усіх звернеь отримано через територіальні управління НАБУ, що свідчить про необхідність посилення роботи в цьому напрямку, зважаючи на постійно зростаючу кількість публічних заходів, які вони проводять; 

  • однозначним позитивом є значне збільшення, у порівнянні із аналогічним показником попереднього півріччя, кількості заяв, звернень та повідомлень про кримінальні правопорушення від громадських організацій, що надійшли до НАБУ; 

  • за наслідками наступного звітного періоду важливо також провести аналіз діяльності Бюро за 2018 – 2019 роки, зокрема щодо кількісних та якісних характеристик винесення слідчими суддями постанов з вимогою до НАБУ зареєструвати кримінальні провадження на основі повідомлення про злочин. Крім того, варто проаналізувати ті випадки, коли відомості, які детективи НАБУ вирішили не вносити до ЄРДР, вносилися до нього прокурорами САП; 

  • в пріоритеті Бюро повинна залишатися робота щодо підвищення обізнаності заявників про вимоги, які ставляться до звернень та повідомлень про кримінальні правопорушення, а також підвищення рівня їх поінформованості про підслідність Національного Бюро;

  • взаємодія Національного бюро з правоохоронними та іншими уповноваженими органами іноземних держав є досить інтенсивною. Водночас викликає занепокоєння низька кількість виконаних запитів НАБУ в рамках міжнародно-правової допомоги. Це значно ускладнює проведення досудових розслідувань та впливає на їх тривалість;

  • НАБУ необхідно підвищити кількісні показники роботи у напрямку направлення подань до органів державної влади, організацій та установ про усунення причин і умов, що сприяли вчиненню кримінальних корупційних правопорушень. Зокрема, у звітному періоді Головним підрозділом детективів НАБУ скеровано майже втричі менше подань (щодо сфери міграційної політики, державних закупівель в паливно-енергетичному секторі та оборонній сфері), ніж у попередньому звітному періоді (всього 4 подання, хоча у ІІ півріччі 2018 року таких подань було 11, а у  І півріччі 2018 року - 9);

  • станом на кінець червня на 3 із 4 подань відповіді не було отримано. Рада громадського контролю закликає уповноважених суб’єктів брати до уваги відповідні подання НАБУ, а також вживати всі необхідні дії для усунення причин і умов, що сприяли вчиненню кримінальних корупційних правопорушень.


Діяльність Управління внутрішнього контролю НАБУ

ПоказникI пол. 2019II пол. 2018I пол. 2018II пол. 2017I пол. 2017
кількість звернень та скарг на дії працівників Бюро, що надійшли до УВК303240344393411
кількість проведених УВК перевірок на доброчесність та кількість негативних результатів3/18/18/122/04/0
кількість проведених УВК службових розслідувань814181517
кількість працівників НАБУ, яких було притягнуто до відповідальності82239


Види дисциплінарних стягнень, які було застосовано:

  • І пол. 2019: догана - 5; зауваження - 2; попередження про неповну службову відповідність - 1;
  • IІ пол. 2018: догана - 2; зауваження - 1;

  • І пол. 2018: догана - 2;

  • ІІ пол. 2017: звільнення - 2; зауваження - 1;

  • І пол. 2017: звільнення - 1; догана - 3; зауваження - 4; попередження про неповну службову відповідність - 1.

Висновки: 

  • збільшення кількості звернень та скарг на дії працівників НАБУ свідчить про часткове підвищення рівня довіри до інституту дисциплінарної відповідальності у заявників, однак на противагу цьому були негативні випадки, коли рекомендації Дисциплінарної комісії НАБУ враховувалися Директором Бюро не в повній мірі. Зокрема: 

1) у справі за скаргою адвоката на неправомірні дії детективів та співробітників Управління спеціальних операцій НАБУ під час обшуку житлового будинку, дисциплінарна комісія рекомендувала звільнити керівника відділу детективів, а двом іншим працівникам НАБУ оголосити догану та зауваження. Втім, директор НАБУ Артем Ситник вирішив, що вина детектива не була достатньою для звільнення і застосував до нього дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну службову відповідність (таке стягнення є третім по ступені відповідальності). Іншому детективу цього ж відділу оголошено догану, а працівнику управління спеціальних операцій оголошено зауваження;

2) у справі, що була розпочата за наслідками журналістського розслідування програми “Наші гроші з Денисом Бігусом” щодо можливої участі декількох співробітників НАБУ у покриванні корупції на державному концерні «Укроборонпром» комісія рекомендувала притягнути до відповідальності трьох співробітників Національного бюро, а саме: оголосити догани Першому заступнику Директора НАБУ, керівнику Головного підрозділу детективів та детективу НАБУ. Директор НАБУ оголосив догану керівнику Головного підрозділу детективів та детективу, однак до Першого заступника Директора Бюро було застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження. 

  • безумовним досягненням УВК є отримання сертифікату ISO 37001:2016, яким НАБУ підтвердило відповідність системи управління заходами протидії корупції вимогам міжнародного стандарту. Бюро є першим правоохоронним органом в Україні, а також один із перших у Європі, що отримав цей сертифікат. Важливим також є те, що рішення про надання сертифіката ухвалили у центральному канадському офісі PECB Group Inc. у квітні 2019 року на підставі висновків аудиту, а в період підготовки до сертифікації в НАБУ вдосконалили процедуру оцінки корупційних ризиків, упровадили додаткові механізми моніторингу та контролю, 4 детективи УВК стали сертифікованими спеціалістами з впровадження стандарту;

  • Рада громадського контролю підтримує практику проведення перевірок на доброчесність, а також проведення психофізіологічних досліджень з використанням поліграфу (його у звітному періоді пройшли 115 співробітників), однак закликає УВК збільшити кількість перевірок на доброчесність, які у звітному періоді було проведено майже втричі менше, ніж у І та ІІ півріччі 2018 року;

  • позитивно оцінюється також відкритість дисциплінарної комісії НАБУ, зокрема позиція комісії під час розгляду матеріалів . За згодою членів ДК, окрім двох членів Ради, які входять до комісії, були присутні ще три члени РГК, а також представники міжнародних організацій для забезпечення прозорості та незалежності процесу. Це була перша Дисциплінарна комісія, в якій взяли участь незалежні спостерігачі;

  • уніфікації та стандартизації потребує висновок УВК про наявність чи відсутність у діях працівника НАБУ дисциплінарного проступку, який складається за результатами службового розслідування. Рада громадського контролю готова максимально сприяти у  створенні його типової форми;

  • необхідно покращити роботу у напрямку дотримання строків розгляду дисциплінарних скарг та встановлення всіх обставин справи під час службових розслідувань.


Робота з кадрами 

ПоказникI пол. 2019II пол. 2018I пол. 2018II пол. 2017I пол. 2017
призначено працівників на кінець звітного періоду (штатна чисельність: 700)662 638638621572
призначено детективів (штатна чисельність: 247)232210212212168
працівників, які є учасниками бойових дій9884814965
працівників, які мають науковий ступінь3832293338
кількість службових відряджень співробітників (у т.ч. закордонних)1742 (63)1901 (85)1917 (55)2341 (70)1388 (34)

 

Висновки:

  • значна кількість поданих пакетів документів на вакантні посади у звітному періоді підтверджує високий рівень довіри до Бюро як роботодавця, що має чіткі та зрозумілі правила конкурсного відбору, достойні умови оплати праці та можливості для навчання та професійного зростання. 

  • позитивної оцінки заслуговує завершення формування штату Головного підрозділу детективів, четверта хвиля конкурсного відбору якого тривала близько року. Лише у І півріччі 2019 року 1 865 осіб подали документи для участі у конкурсі на посади детективів (нагадаємо, що перших 70 детективів із 2 700 кандидатів було обрано 24 серпня 2015 року. У березні 2016 року в результаті другої хвилі конкурсу обрали ще 65 детективів із-поміж 1 956 осіб. У червні 2017 року завершилася третя хвиля відбору, під час якої конкурсна комісія обрала 55 детективів із 2 494 кандидатів);

  • Рада громадського контролю також підтверджує високий рівень прозорості і професійності процесу роботи НАБУ з персоналом та відбору кандидатів. У І півріччі 2019 року члени РГК взяли участь у 29 засіданнях конкурсних комісій та проаналізували інформацію з відкритих джерел і реєстрів стосовно 277 кандидатів, які проходили співбесіду, максимально сприявши якісносу відбору майбутніх детективів; 

  • стабільно високим залишається показник отримання працівниками Бюро міжнародного досвіду у розслідуванні складних корупційних схем. Загалом 73 співробітники Національного бюро у І півріччі 2019 року відвідали 18 країн із навчальними візитами, здійснивши 63 закордонних службових відрядження;

  • зростання кількості працівників, які мають науковий ступінь та є учасниками бойових дій є важливою характеристикою якості кадрового наповнення Бюро. 


Діяльність територіальних управлінь НАБУ

ПоказникI пол. 2019II пол. 2018I пол. 2018II пол. 2017I пол. 2017
звернень та запитів від фізичних та юридичних осіб75372312171232335
кількість заходів8261442811*
* - у Звіті наведено дані викключно щодо Львівського ТУ

 

Топ-5 питань, які порушували заявники у зверненнях до територіальних управлінь:

  • незаконні дії, рішення, бездіяльність місцевих органів влади; 

  • отримання або вимагання хабарів правоохоронцями чи місцевими чиновниками;

  • постановлення суддями завідомо неправосудних рішень

  • незаконні дії чи бездіяльність правоохоронців;

  • брехня в деклараціях.

Висновки:

  • територіальні управління достатньо ефективно виконують функцію інформування громадян про місію, завдання, повноваження та  результати роботи Національного бюро, про що свідчить зростання кількості проведених публічних заходів;

  • як уже зазначалося вище, лише 753 звернення із 9 040, отриманих НАБУ у звітному періоді, надійшло до територіальних управлінь, що свідчить про необхідність посилення роботи в цьому напрямку, зважаючи на постійно зростаючу кількість публічних заходів, які вони проводять;

  • пріоритетом у роботі територіальних управлінь також повинні залишатися зустрічі зі студентами, яких у звітному періоді було 27, оскільки саме студенти повинні стати надійною основою майбутнього кадрового поповнення Бюро.


Співпраця з громадськістю та ЗМІ

ПоказникI пол. 2019II пол. 2018I пол. 2018II пол. 2017I пол. 2017
медійні заходи546542504506444
кількість коментарів для ЗМІ165276226229294
відповіді на запити ЗМІ287216236209111
динаміка аудиторії fb-cторінки НАБУ67 64366 90065 23961 61348 327


Висновки:

  • кількість медійних заходів, що були проведені у звітному періоді стала найбільшою за весь період існування Бюро, тому робота управління зовнішніх комунікацій та всіх відповідальних за цей напрямок працівників Бюро залишається на високому рівні;

  • показник залучених користувачів сторінки НАБУ у Facebook є найкращим серед усіх правоохоронних органів в Україні, представлених в соцмережах, що свідчить про ефективну співпрацю НАБУ зі ЗМІ, зокрема через активну роботу прес-служби, Відкритого офісу та територіальних управлінь;

  • водночас, в окремих випадках реакція Бюро на резонансні та гучні справи потребувала більшої оперативності та аргументації, як наприклад щодо звинувачення працівників НАБУ у покриванні корупційних схема в ОПК;

  • Рада громадського контролю також вітає збільшення кількості нових користувачів офіційної сторінки Відкритого офісу НАБУ у Facebook, яка має 3 331 вподобання сторінки та 3 923 “фоловерів” (на кінець 2018 року вподобань сторінки було  2 669 та трохи більше 3 тисяч підписників).


Кошторис НАБУ

Показник20192018201720162015
Бюджет НАБУ (за загальним фондом)867, 498 млн грн857, 091 млн грн773, 556 млн грн488, 565 млн грн247, 882 млн грн
аналіз виконання кошторису (станом на кінець звітного періоду)329, 169 млн грн774, 979 млн грн596, 561 млн грн423, 296 млн грн

58, 044 млн грн

відсоток виконання бюджету (за загальним фондом)38 %*90 %77 %87%23 %
* - за І пол. 2019 року

 

Висновки:

  • фінансування НАБУ за загальним фондом у 2019 році зросло на 1,2 % у порівнянні з попереднім роком та залишається стабільним; 

  • аналіз виконання кошторису Національного бюро за загальним фондом державного бюджету свідчить, що за І півріччя 2019 року (38 %) показник вищий, ніж був у І півріччі 2018 року (34 %) та І півріччі 2017 року (28 %), що вказує на покращення роботи з фінансового планування управління забезпечення фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням.